领导干部应对突发事件的原则与能力

近年来，暴恐事件、流行病毒、台风地震、核电事故等突发事件不停地冲击着人们的生活，扮演着“破坏性”的角色。不可否认，随着时代的发展，“风险社会”已经全面到来。各种突发危机、紧急事件频频发生，其危害严重、影响深远。应对各种危机，已经成为各国政府一项重要的工作内容。在当今世界，危机处置、应急管理的能力是衡量一个政府执政能力强弱的重要标志之一。

在我国，应急管理也是政府的一项重点工作，时刻考验着党和政府的执政能力。事实上，对这一问题重要性的警醒，源自2003年的非典事件。这一事件全面而迫切地考验着政府应对突发事件的能力，推动了党和政府开始着手建构应急管理体系。2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》就是此事件的长效性、机制性成果。此间，全国范围内成立了各级政府应急办并制定发布了各级、各类应急预案。经过一段时间的探索，我国逐步建立了较为完备的应急管理体制。2008年汶川地震是对党和政府应急管理体系的一次巨大考验，也使得国家应急管理能力又大大上了一个台阶。在这一时期，伴随着群体性事件的频发，政府应对突发事件开始成为新常态，确实提升了各级党委和政府应对此类危机的能力和熟练程度。但是，不可否认，我们在应对突发事件中还存在一些不足之处。在新的历史条件下，提高领导干部应急管理能力，必须明确领导干部应对突发事件的基本原则和能力。

一、领导干部应对突发事件的基本原则

随着经济、社会特别是科学技术的高速发展，我们所处的时代已经发生了深刻变化，具备了一些新的时代特征。这些特征反过来给国家治理方式带来了根本性变迁和深刻变革，要求政府在处理公共事务，特别是应对突发事件时要转变思维方式和行为模式。这些新的时代因素核心在于两个方面：一是思维革命带来的新的心理因素;二是科技进步带来的新的技术因素。一方面，由于现代性背景下人与人之间在价值上更加平等，人的主体性地位越发凸显，形成了一个扁平化的社会，因此政府和民众、官方和民间的关系发生了根本性扭转，人们更加敢于质疑政府，要求官方行动更具正当性、合法性，反对强制性的纵向控制，民主、法治、人权的观念深入人心。另一方面，主要基于互联网技术的进步，特别是自媒体如微博、微信和其他社交网络的产生，每个人都成了信息发布平台，信息瞬间以几何倍数裂变的速度传播，同时摄影、摄像的技术普及使音像证据留存、传播更加方便快捷。这些从根本上动摇了政府对于信息的垄断能力，舆论更加很难控制，特别使隐匿信息或者发布虚假信息变得几乎不可能。这样的背景性变迁是当今时代条件下新一代领导干部在处理突发事件时要必须加以注意的。

以此为背景，领导干部在处理、应对各类突发事件时要遵循一些有别于传统治理手段的新原则，主要包括以下几个方面。

以人为本原则。科学发展观的本质是以人为本，国家治理现代化的关键也是以人为本。时代的发展越发凸显了人的主体地位，人的价值至上而且平等。突发事件中应当把人的生命和健康放在第一位，最大限度地减少人员伤亡，这一目标优先于其他任何目标。2011年温州动车事故中铁道系统急于掩埋车头换取早日通路的做法在当时遭受了广泛的质疑，正是由于其违反了以人为本的原则。

时间第一原则。突发事件事发突然，需要第一时间掌握情况、及时决策、快速应对、发布信息，争取在最短时间内控制并平息事态。如果反应迟钝、优柔寡断，就会丧失处理良机，可能造成险象环生、岌岌可危的被动局面，甚至进一步引发新的复杂情况。特别是已经引发高度关注或者可能引发高度关注的突发事件，应当在第一时间进入现场、作出决策，在快速掌握基本状况的前提下，尽早发布信息，尽量客观描述，少用定性语言。比如非典疫情和一些重大安全生产事故发生时，一些地方首先试图掩盖信息，没能及时控制局面，导致了灾难性的后果，相关官员也受到了严肃处理。

公开透明原则。突发事件往往引起社会的高度关注，因此信息的发布和披露至关重要。特别是随着时代发展和科技进步，政府垄断舆论的情况不复存在，试图掩盖信息只可能反过来引火烧身。因此，应对突发事件一定要坚持公开透明的原则。公开主要是指形式上的开放性，透明还进一步要求实质上的真实性和可参与性。该原则要求在应对突发事件时信息披露、原因调查、处理方式、责任追究等各个过程都保持公开透明。漳州PX项目的处置相对于厦门PX事件更为得当、效果更好的一个原因就在于做到了这一点。

依法处置原则。党的十八大报告指出“法治是治国理政的基本方式”，刚刚召开的党的十八届四中全会更是将“依法治国”作为会议主题，体现了中央对法治工作的高度重视。法治，是当代最具正当性的治国手段，要求政府及其官员依法行事;法律，在当代成了社会公众判断行为是非对错的基础性、共识性标准。因此，政府应对突发事件也必须合法合理。超越法律处置危机，会带来进一步质疑、引发更大的危机。“河南灵宝王帅案”的跨省追捕就是这方面的反例。

统一领导原则。突发事件需要迅速反应、形成统一意志，强有力地执行决策，快速坚决应对危机。因此，统一的领导体制、单一的领导权威必不可少。一旦形成决策必须坚决贯彻、严格执行。一般而言，根据突发事件性质和程度的不同，主要由发生地党政“一把手”统一领导应急管理工作。在“温州动车事故”中，由于前期没形成统一领导体制，铁道部和温州地方政府职责、分工交错，导致救援行动在一定程度上有所拖延。

协同分工原则。突发事件情况复杂、牵扯面广，既关系人民生命财产，又可能影响经济发展、社会稳定，还可能牵扯国际国内舆论，因此需要统筹全局、考虑周全、多路出击，切忌顾此失彼。各个部门应在统一领导下分工负责、协同作战。协同分工既包括党委政府的协同，也包括政府各个部门之间的协同，还包括和军队、宣传部门的协同，甚至在一些重大灾难灾害事件中和非政府组织、志愿者之间有效协同。2013年芦山地震救援就在总结汶川地震救援经验基础上很好地体现了这一原则。

细致工作原则。在新形势下，处理突发事件，无论是自然灾害还是群体性事件，在快速、准确、高效的基础上还需要做到工作细致、考虑周全。比如要分阶段、分情况做好事件预测和应对准备工作，分人员、分背景深入进行沟通协调工作，分类别、分步骤处置突发事件等。原有简单、直接的处置方式在新形势下已经失效，并且可能激化矛盾或者带来新的突发情况，需要通过周密细致的工作化解危机。

化解为上原则。对于突发事件，从根本上处理在于使其常态化，通过平时细致、周密的工作使其在一定范围内具有可控性。首先是预防为主，采取各种手段尽量避免事件发生;其次尽可能精准、周全预测各种走向，积极准备各种应对措施，提前化解事件突发性带来的紧急状况;最后在事件发生后宜疏不宜堵，如今处理突发性事件特别是与人相关的事件，除非迫不得已，均应当采取疏导的方式处理问题。

二、领导干部应对突发事件的主要能力

提高党和政府应急管理、危机治理水平，核心在于提高党政领导干部应对突发事件的能力。妥善处理各种突发事件，主要需具备以下几种能力。

情势研判能力。应对突发事件，前提在于对事件基本态势的把握和判断，其为决策和行动的基础。因此，领导干部的情势研判能力极其重要，它是出色应对危机、影响事件走势的基础性能力。情势研判能力包括情势研究能力和情势判断能力，前者是对信息分析和综合的能力，要能够梳理、筛选、排序各类信息、发现核心问题、综合把握基本情况;后者是一种洞察力，包括判断信息的真实性相关性、判断事件走向、判断舆论走向、判断主要矛盾、判断行动切入点、判断解决问题的要点等。

领导执行能力。应对突发事件，在作出决策之后，需要坚决地、有力地、高效地贯彻，才能使决策得以落实。因此，要求领导干部本人能够带动下属具备坚强的执行力，来实现意图、完成计划。执行力实现需要目标明确、指令清晰、渠道畅通、人员到位、结构合理，反馈及时、赏罚分明。提高领导干部的执行力，主要依靠坚强的意志、正派的作风、身先士卒的行动、严明的纪律、团结的氛围、严格的问责等。

组织协调能力。由于突发事件的不可预见性和复杂性，需要领导干部在紧急状态下突出的组织协调能力，即我们所说的“统筹全局、协调四方、处理复杂局面的能力。”这种组织协调能力，除运用制度性权威协调本部门工作外，还要有能力进行部门间、区域间，甚至党政军、政府和社会之间的协调。这一能力除了协调行为本身，还应包括统筹、规划、分配、建制等方面的能力。

社会动员能力。突发事件牵扯面广、情况复杂，需要具备广泛动员社会的能力。中国共产党取得革命胜利的一个重要法宝就是强有力的社会动员能力，能激发最广大的民众参与其中。现代社会更加复杂，单靠政府进行治理远远不够，还需动员社会各个阶层参与。在新的时代中，传统命令式动员手段已经失效，要具备新的社会动员能力，来引发共鸣、使群众感同身受，内在地激发其参与的热情。这就需要领导干部具有号召力、感染力，具有极高的威信和良好的口碑等。

舆论引导能力。当代社会应对突发事件，除了针对事件本身的处置之外，一个重要内容或者需要普遍面对的问题是舆论的应对。舆论应对已经成为影响应急管理效果的一个关键因素，该问题处理得好会起到积极的推动作用，处理不好会反过来成为应急管理的掣肘。突发事件面对的最初舆论信息不仅包括当事人发出的，还包括事件旁观者以及当事人的亲属释放的。应对的媒体除了官方媒体外，还包括社会媒体，既包括纸媒也包括网络媒体，既要应对本地媒体还要应对外地媒体，除了国内媒体还有国外媒体，特别是网络上的自媒体如微博、微信和其他社交网络等，不同媒体应对的方式和重点又有差别。引导舆论，一方面需要注意日常形象的经营、信任的及时修复，另一方面在突发事件中及时、准确公开信息，引导舆论树立先进典型、用事实反击谣言，善于用平等、客观、友善和群众易于接受的日常话语来引导舆论也是关键。

以上这些能力，都是建立在判断力、洞察力、分析力、号召力和感染力的基础上，一方面来自理性思考和学习模仿，同时来自对丰富的政治经验、历史得失和社会现实的反思。这些能力归根到底是一种实践智慧，建基于领导干部清醒的认识、坚忍不拔的精神、对时代精神的把握以及巨大的政治勇气和担当之上。

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